Percorsi formativi della IEFP erogati in “sussidiarietá”

L’erogazione della IEFP in modalità sussidiaria da parte degli Istituti professionali di Stato prende avvio, in pratica, in coincidenza con la messa a regime della stessa IEFP, ossia a partire dal 2011, ovvero dieci anni dopo la riforma costituzionale del 2001 che ha assegnato alle Regioni la competenza esclusiva in materia di “istruzione e ”. Può dunque dirsi che sin dall’inizio della sua concreta realizzazione l’istruzione professionalizzante costituita dai percorsi formativi triennali e quadriennali successivi alla scuola secondaria di primo grado, e che è assegnata, finalmente a regime, alle Istituzioni formative accreditate dalle Regioni, si trova ad essere affiancata da quella peculiare forma di intervento sussidiario che lo Stato ha voluto offrire mediante gli Istituti professionali da esso dipendenti, organizzati e finanziati. Insomma, si è subito determinata una sorta di convivenza – e dunque un’inevitabile concorrenza – nella possibile erogazione delle medesime tipologie di percorsi di istruzione professionalizzante da parte di due distinti assetti istituzionali e ordinamentali: da un lato, l’assetto regionale che ne è titolare in base ad una specifica competenza che è prevista dalla Costituzione, ma che non tutte le Regioni hanno provveduto ad esercitare appieno, così determinandosi un’offerta regionale di IEFP alquanto differenziata sul territorio nazionale, ovvero, come si è anche detto, “geopardizzata”; e dall’altro l’assetto statale che ne ha assunto la facoltà di esercizio in via sussidiaria, e cioè in base a quel principio secondo cui qualora un ente istituzionalmente competente non riesce ad esercitare compiutamente le sue funzioni, viene temporaneamente e provvisoriamente sostituito o almeno affiancato dall’ente sovra-ordinato. In effetti, nel caso della IEFP non vi è stato alcun preventivo accertamento circa l’insufficienza delle Regioni, dato che, come si è detto, l’offerta statale sussidiaria è stata creata ab initio, e per di più potenzialmente attivabile dovunque, e dunque anche là dove la IEFP regionale sia effettivamente ben funzionante. E del resto, come noto, le Regioni non si sono opposte a tale meccanismo, forse anche perché sin dall’inizio nel fronte regionale vi era più di una voce alquanto scetticismo circa l’attivazione della IEFP. In ogni caso, ciò è avvenuto dapprima in base il Decreto ministeriale n. 87 del 15 marzo 2010 (“Regolamento recante norme sul riordino degli istituti professionali, a norma dell’art. 64, comma 4, del Decreto- Legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla Legge 6 agosto 2008, n. 133”) che ha previsto che gli «[…] Istituti professionali possono svolgere, in regime di sussidiarietà e nel rispetto delle competenze esclusive delle Regioni in materia, un ruolo integrativo e complementare rispetto al sistema di istruzione e formazione professionale [...], ai fini del conseguimento, anche nell’esercizio dell’, di qualifiche e diplomi professionali)». E ciò è stato ribadito nell’Intesa raggiunta il 16 dicembre 2010 dalla Conferenza Unificata (sulle “Linee guida di cui all’articolo 13, comma 1-quinques del Decreto legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito in Legge 2 aprile 2007, n. 40”). A tali principi di forte innovazione in ordine alle forme di apprestamento delle attività di IEFP iniziale – principi che, a nostro avviso, alla luce della riserva di legge posta dall’art. 97, comma 1, Cost. non potevano essere legittimamente introdotti con mero atto regolamentare, giacché trattasi di prescrizioni attinenti all’attribuzione di nuove funzioni spettanti alle amministrazioni pubbliche statali in materia di competenza legislativa esclusiva delle Regioni - si è dato poi attuazione mediante accordi sottoscritti dalle Regioni con i rispettivi Uffici Scolastici Regionali (USR). In particolare, a partire dall’anno scolastico 2011-2012 alle istituzioni formative accreditate dalla Regioni si sono affiancati gli IPS secondo i due seguenti modelli definiti dal predetto regolamento: il modello cd. “integrato”, in base al quale negli IPS i percorsi scolastici quinquennali sono stati integrati dai percorsi formativi per il rilascio dei titoli professionali con il contestuale svolgimento degli uni e degli altri; e il modello cd. “complementare”, secondo il quale, invece, negli IPS i percorsi scolastici quinquennali sono stati affiancati da distinti percorsi volti al conseguimento dei titoli professionali. È evidente che con il primo modello si è consentito di acquisire un doppio risultato – in termini di titoli scolastici e formativi - con uno sforzo non molto diverso da quello richiesto per il solo titolo scolastico quinquennale. E così, nella realtà dei fatti, mentre la sussidiarietà complementare non è mai davvero decollata, la sussidiarietà integrativa – cui era stata chiara preferenza negli Accordi sottoscritti in sede regionale - ha avuto all’inizio un qualche successo, ma dall’anno 2014-2015 è iniziata una chiara curva discendente nelle iscrizioni. Sicché, mentre inizialmente gli iscritti alla sussidiarietà integrativa superavano quelli iscritti alla IEFP erogata dalle Istituzioni formative accreditate, dal 2016-2017 la situazione si è invertita. Dal 2018-2019 vi è stato poi una radicale trasformazione dell’offerta statale in sussidiarietà, perché sono stati attivati i “nuovi” percorsi sussidiari negli IPS in base alla riforma dettata dal D.lgs. n. 61/2017 (si veda anche il Decreto ministeriale sui raccordi e sui percorsi in sussidiarietà, del 17 maggio 2018, adottato previa intesa in Conferenza Stato-Regioni, e successivamente i singoli Accordi attuativi da adottare in sede regionale tra ciascuna Regione e il relativo USR), che, tra l’altro, ha prescritto che gli originari modelli della sussidiarietà integrativa e complementare dovessero andare progressivamente ad esaurimento e cessare definitivamente dall’anno 2022-2023. In particolare, nella “nuova sussidiarietà”, non soltanto non si distingue più tra i due precedenti modelli, ma si prevede chiaramente che i percorsi formativi erogati negli IPS debbano essere offerti a classi distinte rispetto a quelle degli studenti che seguono i percorsi dell’istruzione professionale. Ma, al di là di quanto poi previsto circa la possibilità di attivare “interventi con finalità integrative” – e che anche potevano far ipotizzare un ritorno fattuale all’ormai cancellata sussidiarietà integrativa – anche l’attuazione di questa riforma non ha mutato la costante, ed anzi ancor più accentuata, riduzione degli iscritti ai percorsi di IEFP erogati in modalità sussidiaria dagli Istituti professionali di Stato. Dai dati dell’ultimo monitoraggio elaborato dall’INAPP sul sistema della IEFP (“XX Monitoraggio”, febbraio 2023) da poco più di 160.000 iscritti alla sussidiarietà integrativa nell’anno 2014-2015, cui vanno aggiunti nel medesimo anno i quasi 20.000 iscritti alla sussidiarietà complementare, nell’anno 2020-2021 sono risultati iscritti solo poco più di 33.000 studenti alla “nuova sussidiarietà” (cui vanno aggiunti i 35.000 ancora iscritti alla sussidiarietà integrativa e poco meno di 2.500 alla sussidiarietà complementare, in via di esaurimento). Viceversa, gli iscritti alla IEFP regionale, che erano quasi 144.000 nell’anno 2014-2015, sono stati più di 151.000 nell’anno 2020-2021. Insomma, i dati dimostrano che l’offerta sussidiaria di IEFP da parte degli Istituti professionali di Stato ha avuto sempre meno appeal, mentre l’offerta della IEFP regionale si è senz’altro stabilizzata ed anzi consolidata, ma, evidentemente, non ha trovato né i mezzi, né le risorse, né gli strumenti della programmazione regionale che sono indispensabili per riuscire ad accogliere quella parte della domanda di professionalizzante che non trova più soddisfazione nell’offerta sussidiaria statale. Tutto ciò dimostra che è probabilmente più utile, e senz’altro risponde al criterio dell’impiego più efficiente delle risorse pubbliche nazionali, non perseverare nel ricorso all’offerta sussidiaria dello Stato, ma agire con decisione sul versante della IEFP regionale, arricchendone la programmazione ed ampliandone l’offerta soprattutto nelle Regioni ancora fortemente deficitarie, anche perché, tra l’altro, è noto che l’erogazione dei percorsi della IEFP da parte delle Istituzioni formative accreditate dalle Regioni costa assai meno di quanto è necessario per il finanziamento degli Istituti di Stato. Bibliografia essenziale Lauro C. – E. Ragazzi (a cura di), Sussidiarietà e … Istruzione e Formazione Professionale. Rapporto sulla sussidiarietà 2010, Milano, 2011. Salerno G.M – G. Zagardo, I costi della IEFP. Un’analisi comparata tra Istituzioni formative regionali e Istituzioni scolastiche statali, ISFOL, Roma, 2015. Salerno G.M., La IEFP e il principio di sussidiarietà orizzontale e verticale, in Formazione Territorio Lavoro. La filiera della IEFP in un sistema a rete, Atti del XXX Seminario Europa Roma, 19-21 settembre 2018, Roma, 2019. Salerno G.M., L’offerta sussidiaria dei percorsi di IEFP da parte degli Istituti professionali e gli accordi tra le Regioni e gli USR, in Rassegna CNOS, n. 2, 2019. Salerno G.M., L’offerta sussidiaria di IEFP. Problemi di impostazione e attuazione, in Professionalità, n. 5 2019. Vittadini G. (a cura di), Che cosa è la sussidiarietà. Un altro nome della libertà, Milano, 2009.